Nowa ustawa o cudzoziemcach nie zmieni zasadniczo polskiej polityki migracyjnej. Znalazło się w niej jednak wiele rozwiązań, które należy 
ocenić bardzo pozytywnie - pisze prawnik 
z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.


Dobrym rozwiązaniem zaproponowanym przez ustawodawcę jest m.in. wydłużenie z dwóch do trzech lat zezwolenia na pobyt czasowy, wprowadzenie jednolitego postępowania o zezwolenie na pobyt i pracę w Polsce czy zniesienie terminu 45 dni na złożenie wniosku o pobyt czasowy. Wprowadzono także środki wolnościowe – alternatywne do umieszczania w strzeżonych ośrodkach cudzoziemców przebywających w Polsce nielegalnie. Natomiast na pierwszy rzut oka nowa ustawa o cudzoziemcach przytłacza rozmiarami – ma ponad 500 artykułów i jest niemal dwa razy dłuższa niż obecna ustawa z 2003 r., co może rodzić problemy z jej stosowaniem.


Otwarte podejście

Podczas prac nad projektem ustawy w ramach konsultacji społecznych Helsińska Fundacja Praw Człowieka oraz Stowarzyszenie Interwencji Prawnej przygotowały propozycje konkretnych zmian do projektu ustawy, przede wszystkim dotyczące zezwoleń na pobyt, zobowiązania do powrotu oraz zasad umieszczania cudzoziemców przebywających w Polsce nielegalnie w strzeżonych ośrodkach. Wszystkie uwagi zgłoszone przez obie organizacje zostały przedyskutowane na forum sejmowej podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o cudzoziemcach, a znaczna część z nich została uwzględniona.

Do tej pory w pracach nad projektami aktów prawnych dotyczących cudzoziemców organizacje nie spotkały się z tak otwartym stanowiskiem zarówno Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jak i Sejmu.

Ustawodawca zaakceptował propozycję obu organizacji i zrezygnował z pierwotnie przyjętego wymogu znajomości języka polskiego jako podstawy do uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt stały oraz pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Zdaniem organizacji wymóg ten spowodowałby po stronie cudzoziemców nadmierne problemy (egzamin odbywa się dwa, trzy razy w roku w największych miastach Polski), ponadto znajomość języka jest wymogiem uzyskania obywatelstwa polskiego i tu rzeczywiście znajduje on uzasadnienie.


Postępowanie powrotowe

Ustawa wprowadza także dużą modyfikację w postępowaniu w sprawie zobowiązania cudzoziemców przebywających na terytorium RP nielegalnie do powrotu do ich krajów pochodzenia (tzw. postępowania powrotowe). W przypadku, gdy cudzoziemiec złoży skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez sąd postanowienia w sprawie tego wniosku. W ten sposób uwzględniono jeden z najważniejszych postulatów organizacji pozarządowych – zapewnienie cudzoziemcom prawa do skutecznej sądowej kontroli decyzji powrotowych. Z praktyki organizacji wynikało, że cudzoziemcy wielokrotnie byli wydalani do swoich krajów pochodzenia, nie zdążywszy złożyć skargi do sądu administracyjnego na decyzję o wydaleniu.

Z praktyki organizacji wynika również, że w sprawach dotyczących skarg na decyzje o wydaleniu sądy z reguły wstrzymują wykonanie decyzji o wydaleniu m.in. z tego względu, że w przypadku wydalenia ewentualna ochrona sądowa stanie się iluzoryczna.

Na wniosek organizacji wprowadzono kolejne ważne rozwiązanie, wedle którego decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie wydaje się, gdy wykonywał on pracę niezgodnie z przepisami, ale rzeczywistą winę za taki stan rzeczy ponosi pracodawca.

Nowa ustawa przewiduje również instytucję zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych – będzie ono wydawane wówczas, gdy powrót cudzoziemca do kraju pochodzenia stanowiłby naruszenie jego praw człowieka, m.in. prawa do wolności od tortur czy prawa do życia rodzinnego (do tej pory były to przesłanki wydania zgody na tzw. pobyt tolerowany, która pozostaje także w nowej ustawie, ale w okrojonej wersji). Zgodnie z uwagami organizacji przesłanką udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych jest także ochrona życia prywatnego. W praktyce oznacza to, że migranci przebywający w Polsce od wielu lat, a nieposiadający zezwolenia na pobyt, mają możliwość zalegalizowania swojego pobytu.


Nie tylko zamknięty ośrodek

Ustawa wprowadza wiele rozwiązań alternatywnych wobec umieszczenia w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców, które mają na celu zabezpieczenie realizacji decyzji powrotowej. Są to m.in. obowiązek zgłaszania się w określonych odstępach czasu do organu Straży Granicznej czy wpłata zabezpieczenia pieniężnego. W trakcie prac sejmowych uwzględnione zostały szczegółowe uwagi obu organizacji dotyczące stosowania tych środków. Wprowadzono m.in. rozwiązanie, wedle którego sąd, rozpatrując wniosek o umieszczenie cudzoziemca w strzeżonym ośrodku, każdorazowo powinien rozważyć zastosowanie środków wolnościowych. Wyraźnie została wskazana przesłanka niemożności wydalenia, jako podstawa do zwolnienia cudzoziemca ze strzeżonego ośrodka. Warto również stwierdzić, że na wniosek organizacji wprowadzono możliwość zaskarżania decyzji o zastosowaniu środków alternatywnych.

Jednak nie wszystkie propozycje składane przez organizacje zostały uwzględnione. Przede wszystkim nie został wprowadzony, postulowany od dłuższego czasu, zakaz umieszczania dzieci cudzoziemskich w strzeżonych ośrodkach. Ustawa zawiera jedynie wymóg, aby sąd, podejmując decyzję, badał, czy pozbawienie wolności nie naruszy dobra dziecka.

Organizacje pozarządowe powinny monitorować, jak nowe przepisy dotyczące umieszczania cudzoziemców w strzeżonych ośrodkach będą funkcjonować w praktyce. W szczególności istotne jest zwracanie uwagi sądom, aby interpretacja przepisów dotyczących alternatyw do umieszczenia w strzeżonym ośrodku i kierowania się dobrem dziecka odbywała się z uwzględnieniem konwencji o prawach dziecka i tzw. dyrektywy powrotowej UE. Należy stawiać na prymat środków wolnościowych nad umieszczeniem w strzeżonym ośrodku.

Ustawodawca nie zdecydował się także na wprowadzenie stałego mechanizmu abolicyjnego pozwalającego na legalizację pobytu cudzoziemców przebywających w Polsce bez zezwolenia.

Nie została również złagodzona treść zezwolenia na pracę. Wedle nowej ustawy nadal sztywno określać ono będzie konkretnego pracodawcę, stanowisko, termin wykonywania pracy oraz minimalne wynagrodzenie, co związuje cudzoziemskiego pracownika z pracodawcą, a jednocześnie grozi sankcjami, m.in. w postaci zobowiązania cudzoziemca do powrotu w sytuacji wykonywania pracy niezgodnie z tymi warunkami, np. zmiany warunków zatrudnienia u tego samego pracodawcy.


Nieuwzględnione wnioski

W dalszym ciągu nie zrównano sytuacji wszystkich dzieci cudzoziemców posiadających prawo do stałego pobytu w Polsce – prawo do uzyskania stałego pobytu w Polsce będą miały tylko te dzieci, które urodziły się w czasie, gdy ich rodzice mieli zezwolenie na pobyt czasowy lub stały. Ustawodawca nie zdecydował się również na objęcie cudzoziemców, którym wydano zgodę na pobyt ze względów humanitarnych, możliwością korzystania ze świadczeń socjalnych (prawo do świadczeń z pomocy społecznej, prawo do świadczeń rodzinnych i in.) na takiej samej zasadzie jak cudzoziemcy, którym nadano status uchodźcy czy ochronę uzupełniającą.

Ponadto już w tej chwili rysują się dwa kolejne problemy, które spowodują konieczność nowelizacji nowej ustawy o cudzoziemcach.

Po pierwsze – po ratyfikacji przez Polskę konwencji o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej zajdzie potrzeba jej wdrożenia. Konwencja ta przewiduje legalizację pobytu dla ofiar przemocy wobec kobiet, podobnie jak ma to obecnie miejsce w stosunku do ofiar handlu ludźmi.

Po drugie – za niezgodne z konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności należy uznać przepisy umożliwiające utajnienie uzasadnień decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie ze standardami wynikającymi z konwencji cudzoziemiec powinien mieć zapewnioną możliwość zakwestionowania takiej decyzji, co bez znajomości jej uzasadnienia (i utajnionych akt postępowania) nie jest możliwe. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje, że może to nastąpić m.in. poprzez działanie specjalnego prawnika mającego w imieniu cudzoziemca możliwość wglądu do dokumentów utajnionych i podważania zawartych w nich ustaleń.

Ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw 30 grudnia 2013 r. Większość przepisów wchodzi w życie 1 maja 2014 r.



Jacek Białas jest prawnikiem w Programie Pomocy dla Uchodźców i Migrantów Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz członkiem Stowazryszenia Homo Faber.


Tekst ukazał się w "Prawo co dnia" dodatku do Rzeczpospolitej, 13 marca 2014.